Congé parental, congé de naissance : l’Unaf publie un point d’étape 

Le conseil d’administration de l’Unaf a échangé le 9 février dernier, sur la réforme du congé parental annoncée par le Gouvernement. L’Unaf publie un point d’étape.

Les annonces récentes du gouvernement

Rappel : les déclarations de la ministre des Solidarités et des Familles de novembre 2023 :

Dès sa nomination, la ministre des Solidarités et des Familles, Aurore Bergé, a évoqué un congé plus court et mieux indemnisé. A l’automne, elle a réuni, à deux reprises, l’Unaf et les partenaires sociaux pour échanger sur une réforme du congé parental.

Ensuite, la ministre interviewée dans l’Express le 8 novembre 2023 a annoncé la création d’un nouveau « congé familial » dont elle a dessiné les premiers contours :

« Dès 2025, nous allons créer un nouveau droit pour les familles. Enfin, un vrai congé familial. On a aujourd’hui un congé qui existe, qui est de deux ans et qui peut aller jusqu’à trois ans s’il est partagé entre les deux parents, indemnisé au maximum à 430 euros par mois. L’idée, c’est de créer un droit en plus, un droit nouveau. Après le congé maternité et le congé paternité, les parents auront droit chacun à un congé familial, qu’ils pourront prendre en même temps ou l’un après l’autre, à temps plein ou à temps partiel, pour une naissance ou une adoption.

Et ce nouveau congé familial sera bien mieux rémunéré pour garantir aux classes moyennes d’y avoir accès. Aujourd’hui, un parent qui gagne 2 000 € ou 3 000 € par mois ne peut pas s’arrêter, alors qu’il vient d’avoir un enfant, et voir, du jour au lendemain, ses revenus tomber à 430 euros. Avec notre réforme, les parents auront enfin les conditions matérielles et financières pour pouvoir s’arrêter et s’occuper de leur bébé dans ses premiers mois, s’ils le souhaitent. Ce sera leur liberté, leur droit, leur choix. C’est une véritable révolution ! (…)

Pourquoi ne pas faire coexister l’actuel congé parental avec ce nouveau congé familial ? C’est l’une des questions mises sur la table dans la concertation que je mène avec les partenaires sociaux et l’UNAF à la demande de la Première Ministre. »

Tout dernièrement, le Président de la République puis le Premier Ministre ont annoncé la création d’un « congé de naissance » et une « concertation avec les partenaires sociaux et l’Unaf ».

Conférence de presse du Président de la République du 16 janvier 2024 :

« Après l’allongement du congé paternité, je crois profondément que la mise en place d’un nouveau congé de naissance sera un élément utile dans une telle stratégie, congé de naissance qui viendra remplacer le congé parental actuel. D’abord, il sera mieux rémunéré et permettra aux deux parents d’être auprès de leur enfant pendant six mois s’ils le souhaitent. Mais surtout, il sera plus court que le congé parental actuel qui peut parfois aller jusqu’à trois ans et qui éloigne beaucoup de femmes du marché du travail, mais qui aussi crée beaucoup d’angoisse parce qu’il est extrêmement peu et mal rémunéré et donc crée des situations parfois impossibles. »

A l’occasion des nombreuses sollicitations médiatiques que cette annonce a suscitées, l’Unaf a rappelé ses positions et a insisté sur 3 points : le montant de l’indemnisation, la durée du congé, le temps partiel (la moitié des bénéficiaires actuels le prennent à temps partiel et donc restent dans l’emploi).

L’Elysée a apporté des précisions aux journalistes le 22 janvier :

• La rémunération prendrait la forme d’une indemnité journalière, soit un pourcentage du salaire antérieur, pourcentage dont le niveau ne serait pas encore arrêté. Une partie serait financée par la Sécurité Sociale avec un plafond mensuel à 1800 euros et pourrait être complétée par l’employeur pour atteindre 100 % du salaire.
• Ce futur congé serait un « attelage » entre les congés existants (maternité et paternité) et un complément destiné à permettre aux parents de rester au total 6 mois auprès de leur enfant. Certains journalistes ont compris que le congé engloberait les congé paternité et maternité et s’arrêterait aux 6 mois de l’enfant.
• La question de savoir si le congé serait pris en même temps ou successivement par les 2 parents ne serait pas encore tranchée.
• Les modalités de transition entre le congé parental actuel et le nouveau congé seront discutées.
• Cette réforme fera l’objet de travaux et consultations auprès des partenaires sociaux et de l’Unaf.
• L’objectif est de l’intégrer au PLFSS pour 2025.

Le Premier ministre a évoqué la réforme dans son discours de politique générale du 30 janvier 2024 :

« C’est le sens de la réforme du congé parental, annoncée par le Président de la République. Aujourd’hui, le congé parental ne laisse pas assez de revenus aux familles. Bien souvent, il est inégalement réparti dans le couple, et éloigne durablement les femmes de l’emploi. Alors, comme toutes les inégalités, nous devons la combattre. Aussi, le congé parental sera transformé en congé de naissance de 6 mois au total, mieux rémunéré, et que les parents se répartiront entre eux. »

Ce qu’en pense l’Unaf ?

Durant la campagne des élections présidentielles / législatives de 2022, l’Unaf avait proposé – en tête de la liste de ses 15 propositions – la création d’un « congé parental accessible à tous, mieux indemnisé (75 % du revenu professionnel) jusqu’au 1 an de l’enfant ».

L’Unaf souhaite :

• Un congé parental pouvant aller jusqu’au un an de l’enfant et bien indemnisé, à la hauteur de 75 % du revenu professionnel.
• L’assurance d’obtenir une solution d’accueil, accessible financièrement et de qualité : c’est l’objet de la construction du Service public de la petite enfance (SPPE)
• Tant que ce service public ne répond pas à tous les besoins, préserver une indemnisation du congé parental jusqu’à l’entrée en maternelle.
• Permettre un congé parental indemnisé jusqu’aux 3 ans de l’enfant, à temps partiel ou complet, notamment pour les parents dont les enfants requièrent une présence parentale renforcée (prématurité, naissances multiples, pathologies, handicap, adoption, famille nombreuse…) ou en cas de pénurie de modes de garde adaptés à la situation professionnelle des parents ou simplement pour permettre à un des parents de se consacrer à l’éducation de leur(s) enfant(s)[1].
• Dans tous les cas de figure, les formules de prise de congé à temps partiel doivent être mieux valorisées, en particulier auprès des pères. 

La réforme du congé parental est un investissement, qui ne saurait être financé par des coupes budgétaires pénalisant d’autres familles. Elle doit être financée notamment par l’utilisation des excédents présents et futurs de la branche famille. A cet égard, il faut mettre fin aux transferts de charges venus de la branche maladie sur la branche famille qui viennent réduire ces excédents, comme cela a été malheureusement le cas en 2023 avec le transfert à sa charge de 2Mds€ d’IJ maternité postnatales.

Un élément clé : le niveau d’indemnisation du congé court

Passer d’un montant forfaitaire à un pourcentage du revenu d’activité serait une avancée :

• Les responsabilités intenses liées à l’éducation d’un jeune enfant ont forcément un impact sur la vie professionnelle : la proportionnalité reconnait pleinement cet impact, et l’intègre étroitement au cycle de vie au travail.
• Ce lien organique faciliterait des améliorations progressives de l’indemnisation, comme cela s’est produit dans d’autres pays, qu’il s’agisse de hausses globales ou de bonifications liées à des situations particulières.
• Un renforcement de la légitimité du financement par charges patronales, car il s’agit d’un revenu de remplacement.

Le niveau le plus évoqué est l’Indemnité Journalière maladie. Cette référence aux IJ maladie était à l’origine proposée par la Commission Européenne dans son projet universel de directive : elle serait donc probablement jugée conforme à la directive.

Les IJ maladie sont aujourd’hui de 50 % du salaire, plafonnées à 1,8 SMIC, soit 2452 € nets au maximum pour une personne gagnant 5000 € par mois. L’indemnisation médiane serait alors de l’ordre de 1000€ par mois pour un parent ayant été salarié à temps plein, et dans les faits beaucoup moins pour des parents ayant travaillé à temps partiel. C’est un niveau insuffisant pour avoir un effet sociétal large, en particulier auprès des pères.

Le taux de remplacement à 50 % en ferait un dispositif moins attrayant que la proposition de l’Unaf (75 %).

• Elle pourrait, en l’état, s’avérer toujours moins intéressante qu’un recours aux allocations chômage, par exemple, surtout si sa durée est brève.
• Elle serait beaucoup moins attractive pour les pères. Les scénarios testés par sondage par le biais du réseau Unaf/Udaf/Uraf Mouvements, en 2021 par l’Unaf montraient qu’un taux de 60 % n’intéresserait au mieux que 39% des pères, même pour une durée courte de deux mois[2] contre 80 % si le taux de remplacement était de 75 %.

Par ailleurs, il conviendrait de faire en sorte que les IJ puissent être facilement bonifiées par l’employeur, par exemple en rendant obligatoire une négociation collective sur ce thème. L’inconvénient serait l’hétérogénéité du résultat (un des parents pouvant être sous une convention plus favorable que d’autres). L’avantage serait une certaine appropriation des contraintes des parents, souvent ignorées par les partenaires sociaux. En Suède, les employeurs utilisent les bonifications pour orienter la prise des congés dans une formule, un sens, correspondant mieux à leurs impératifs de production. Le crédit impôt famille des entreprises, appelé à évoluer (voir partie II) pourrait être utilement réorienté vers ce type de dépenses.

Enfin, il faudrait veiller à de bonnes modalités de prises à temps partiel :

• Doublement des durées d’indemnisation si prise à mi-temps par exemple.
• Pas de plafonnement « couple » en cas de prises simultanées à temps partiel par les deux conjoints, etc.

Les arguments de l’Unaf dans le débat public à venir :

• Le congé parental rénové est la première étape idéale de mise en place d’un service public de la petite enfance
  • Bien que beaucoup d’acteurs publics et des médias n’en soient pas encore conscients, la demande sociale pour cette mesure est forte : la grande majorité des parents exprime le besoin de lever le pied et ne souhaite pas reprendre leur emploi immédiatement après la fin du congé maternité/paternité, ou du moins pas à plein temps.  Et 86% d’entre eux jugent que rester avec leur enfant lorsqu’il a moins de 6 mois serait la solution d’accueil la meilleure pour lui[3].
  • Résultats immédiats et bénéfiques à l’emploi : réduction du bricolage « post natal » actuel (recours aux congés payés, sans solde, au chômage, aux arrêts maladie…).
  • Réduction immédiate de la tension sur l’accueil des très jeunes enfants. Ceux-ci demandent le plus de soin, et le plus de personnel d’encadrement. L’effet sera sensible notamment sur l’accueil par assistante maternelle, qui accueille des enfants plus jeunes
  • Dépense publique immédiatement efficace pour concilier vie familiale et vie professionnelle, alors que la dépense pour l’accueil du jeune enfant ne se traduit en capacités d’accueil qu’avec retard et pertes en ligne.

• Un meilleur congé parental est une compensation indispensable suite à l’élévation de l’âge de départ en retraite : c’est en partie la densification de la vie au travail qui a provoqué le rejet de l’allongement des carrières jusqu’à 64 ans. Le congé parental est une juste compensation : s’il faut travailler plus longtemps, le travail doit mieux s’accommoder des responsabilités familiales lourdes (naissance, autant qu’aidance).La naissance est une rupture aujourd’hui trop souvent mal gérée par le monde du travail : si l’on fait travailler plus longtemps les parents âgés, il faut leur donner le temps d’avoir été jeunes parents.

• Sur le congé court, le taux de remplacement est une des clefs de l’impact bénéfique d’un congé parental sur l’égalité professionnelle : une majorité de pères est prête à se saisir de congés parentaux si le taux de remplacement est élevé (au moins 75%). Leur préoccupation majeure est en effet de ne pas déséquilibrer le budget du foyer.
  • Les pères sont massivement prêts, depuis 20 ans[4], à prendre davantage de congés familiaux, même longs, à condition que le budget familial reste équilibré.
  • Comme dans 2/3 des couples de parents les pères gagnent aujourd’hui plus que les mères, plus le taux de remplacement est bas, plus leur congé parental déséquilibre les finances du foyer, plus le recours aux congés parentaux se centre sur les mères.

• Il faut organiser une solution pour les parents qui ont objectivement besoin d’un accueil plus long.

• Des droits à congés longs sont objectivement utiles dans beaucoup de situations : prématurité, naissances multiples ou rapprochées, maladies chroniques, handicap, adoption, situations de travail incompatibles…
  • Le congé parental total indemnisé par la PrePare à taux plein ne concerne plus aujourd’hui que quelques dizaines de milliers de foyers, et encore moins s’il devait être concurrencé par un congé « court » attractif : des solutions de congé « long » doivent dès lors être considérées comme économiquement soutenables pour les finances publiques.
  • La PrePare actuelle à taux partiel pourrait être immédiatement réformée : elle est par essence un moyen de conciliation vie familiale / vie professionnelle :
    • Cumul non plafonné de deux PrePare à taux réduit (pour les couples).
    • Suppression du pré-requis d’activité préalable.

Enfin, ajoutons que dans ses nombreuses contributions sur l’accueil du jeune enfant, l’Unaf a plaidé pour qu’une réforme du congé parental soit étroitement articulée avec le développement du Service Public de la Petite Enfance afin qu’il garantisse pour tous les parents une solution d’accueil, à un coût abordable (au maximum 500€ par mois), de qualité (taux d’encadrement d’un adulte pour cinq enfants). Ainsi, les parents pourraient compter sur un parcours clair et praticable : pouvoir s’ils le souhaitent lever le pied professionnellement, tout en ayant l’assurance de pouvoir faire garder leur enfant à l’issue de ces congés.

On peut s’appuyer sur ce schéma élaboré par l’Unaf, dans le cadre de la préparation de la COG Etat CNAF, qui exprime bien cette articulation nécessaire entre congé parental réformé et accueil de la petite enfance :

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Les points de vigilance de l’Unaf

Pour l’instant aucune nouvelle concertation n’a démarré. Au regard de ses positions, l’Unaf porte plusieurs points de vigilance dans les discussions à venir :

• Quel niveau d’indemnisation ?

Le chiffre de 1800 euros de plafond est bas. Même si le taux de remplacement retenu est celui des IJ Maternité : 80% (et non celui des IJ maladie : 50%), le niveau d’indemnisation apparaîtrait insuffisant.

Ainsi avec un plafond de 1800 euros et des IJ Maternité, l’indemnisation serait de 1400 euros maximum par mois. Si on se fixe sur les IJ maladie, elle serait de 900 euros par mois au maximum.  Ces deux paramètres (plafonds et taux de remplacement) sont donc déterminants.

• Quelle durée ?

Les déclarations restent ambiguës. La durée de 6 mois – déjà trop courte- pourrait être encore plus basse si le maximum était fixé aux 6 mois de l’enfant, ce qui engloberait les congés maternité et paternité.

Actuellement, en cumulant éventuellement le congé maternité de 10 semaines (pour le 1er ou 2^ème enfant) avec un congé pathologique, et un report partiel du congé pré-natal, la durée totale peut aller jusqu’à 4 mois. Il n’y aurait donc que 2 mois en plus.

Un problème se pose pour les enfants de rang 3 et +, puisqu’on arrive presque à 6 mois avec le cumul de ces 3 congés. Le gain serait alors nul. Le problème se pose aussi pour les naissances multiples. On viendrait ainsi pénaliser les parents et en particulier les familles nombreuses.

En outre, l’éventualité d’englober le congé maternité dans un nouveau congé renommé « congé de naissance », risque de diluer la spécificité du congé maternité qui permet à la parturiente de se remettre de l’accouchement. Or, le congé maternité – obligatoire – est beaucoup plus protecteur pour la santé des femmes qu’un congé parental qui est facultatif.

Une question se pose aussi au travers de ce changement de nom : s’agit-il par ce biais de transférer à la branche Famille la charge financière du congé post-natal, actuellement supportée par la branche maladie, ce qui reviendrait à réduire à nouveau les moyens consacrés à la politique familiale ?  2 milliards d’euros de charges ont déjà été transférés de la branche maladie à la branche famille au titre du congé pré-natal en 2022, réduisant d’autant ses marges de manœuvre.

• Quel statut pour le temps partiel ?

La moitié des bénéficiaires de la Prepare (plus de 100 000) prennent actuellement le congé parental à temps partiel, dont la plupart entre un mi-temps et un 4/5ème d’activité. Donc il s’agit de parents bien insérés dans l’emploi.

L’indemnisation sera-t-elle maintenue durant 2 ans (voire 3 ans) ou sera-t-elle aussi amputée et réduite à quelques mois ?

Au vu des chiffres, si le raccourcissement de la période d’indemnisation s’applique au temps partiel, il pénalisera cette moitié des parents travaillant à temps partiel et donc en emploi.

Rappelons également que le Code du travail prévoit un congé parental jusqu’aux 3 ans de l’enfant à temps plein ou partiel (sans condition de partage). Un raccourcissement important de la durée d’indemnisation aurait donc pour effet d’appauvrir les parents qui s’arrêtent à temps plein ou qui réduisent leur activité durant 1 an, 2 ans voire 3 ans.

• Quelles solutions pour les parents après la fin du congé ?

C’est la réponse cruciale que le gouvernement doit apporter.

On sait que l’objectif de nombre de places actuellement fixé par la COG sera déjà difficile à atteindre, prendra du temps, et ne satisfera pas la demande existante. Si le congé est trop court, il génèrera des besoins supplémentaires de places d’accueil et l’écart entre l’offre disponible va se creuser. En tout état de cause, un problème de calendrier se posera : réduire une durée d’indemnisation a un impact immédiat sur les nouveaux entrants, tandis que la création de places d’accueil prend du temps.

En outre, il faut traiter les situations particulières qui ne permettent pas la reprise rapide du travail (notamment : handicap, multiples, familles nombreuses, adoption, conditions de travail peu compatibles avec un jeune enfant, etc ).

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[1] Document COG-Unaf – Convention d’Objectifs et de Gestion État/Cnaf 2023/2027 et Service public de la petite enfance : Les propositions de l’Unaf pour donner confiance aux familles https://www.unaf.fr/app/uploads/sites/3/2023/03/2023-02-08-position-unaf-cog-cnaf.pdf

[2] https://www.unaf.fr/app/uploads/sites/3/2021/09/compte-rendu-enquete-quantitative-parcours-conciliation-parents-jeunes-enfants.pdf#page=9

[3] Baromètre Cnaf Tmo de la petite enfance 2021

[4] Dès l’enquête « congés autour de la naissance » de 2023,            

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